近年来，中非经济合作快速发展，合作模式发生深刻变化，其中产能合作成为中非经济合作的重点领域。为推动中非产能合作，中国与非洲共同规划、建设和运营了一批产业园。共建产业园符合中国“一带一路”倡议精神和非盟《2063年议程》的战略目标，符合中非共同利益诉求，可以更高效地利用中非发展差异形成的比较优势。
中非共建产业园的发展趋势
2000年前后，中非共建产业园开始涌现。2006年，中非合作论坛北京峰会大大促进了产业园的发展。2018年中非合作论坛北京峰会后，产业园进入特区建设阶段。
一、肇始阶段
中非共建产业园最初是由贸易企业创造的新合作模式。2000年前后，随着“走出去”战略的推行，中国在非经营企业不断增加，中国贸易类企业面临激烈竞争，利润下降，只能就地建厂。
同时，欧美对中国产品实行配额限制，纺织、轻工、电子产品等技术含量低、利润微薄的企业经营困难，而非洲不受西方配额限制，并享有关税减免，一些中国生产企业开始走进非洲。河南国基集团早期与西非国家开展贸易，2002年开始在塞拉利昂建设工业园，将废弃的火车站改造为生产性和组装性的工厂，陆续吸纳中国企业入驻，生产建材、电器组件、塑料制品、涂料等。
第二种模式是中国企业依托贸易促进中心形成工业园。20世纪80-90年代，中国商务部曾依托各省商务厅在非洲11个国家建立贸促中心，贸促中心逐渐成为所在省内企业投资非洲的桥梁。同省企业聚居一地，抱团合作建设工厂，逐渐形成工业园区。尼日利亚、乌干达、喀麦隆、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等国的工业园或者加工区就带有鲜明的中国各地省市地域企业的特色。
第三种模式是由中国大型企业主导的工业园。大型企业进入非洲，最初从事资源开发。由于资源开发需要上下游产业链条的支持，而非洲相关产业缺失，因此服务大型企业的上下游企业随之进入非洲，自发形成工业园区。1998年，中国有色集团获得赞比亚谦比希铜矿的地表土地开发权，随后开始进行矿产冶炼工作，2003年规划建立中国第一个国外有色工业园区。除了能矿和基建行业，最早在非洲形成产业链条的行业是纺织业，如诸暨越美集团2004年在尼日利亚建设的纺织工业园，广东溢达2005年在毛里求斯投资的纺织产业园。
第四种模式是非洲政府邀请中国企业建设工业园。从20世纪90年代末开始，非洲多个国家领导人提出建设本国的深圳和苏州，得到了中国政府的积极回应。例如，1994年埃及总统穆巴拉克参观天津开发区时，提出由天津开发区与埃及共建工业园区。2003年，天津开发区的泰达集团独资购买了一平方公里土地，独立建设苏伊士工业园。
二、机制化发展阶段
2006年，中非合作论坛北京峰会召开，中非双方确定了“推动非洲工业发展、加强非洲生产和出口能力”的目标。《中非合作论坛——北京行动计划》宣布在2007-2009年支持中国企业在非洲国家建立3-5个境外经济贸易合作区。
此后，中非陆续推动签署双边促进和保护投资协定、避免双重征税协定。同时，中非共同改善投资环境，对双方的投资企业在许可手续、物品通关、人员出入境等方面给予必要的便利，为中非共建产业园制定了政策保障。另外，中国政府成立了中非发展基金，鼓励和支持企业到非洲投资建厂。
在中非合作论坛政策的推动下，7个已有的产业园入选中国商务部境外经贸合作区项目，有些还成为所在国的重点产业项目。例如，江苏民营企业永元集团投资建设的埃塞俄比亚东方工业园于2007年11月正式中标中国商务部境外经贸合作区，2015年4月成为中国财政部和商务部确认的境外经贸合作区，埃塞俄比亚政府将工业园作为国家“持续性发展及脱贫计划”的一部分。
中非合作论坛之后，更多中国投资者来到非洲建设产业园区。2009年初，天唐集团在乌干达注册建设天唐工业园，10多家企业陆续入驻。2009年底，山东新光集团在南非建设纺织工业园，自投资金设立了6个工厂，生产的毛毯等产品占据了南部非洲国家市场的30%。
2010年，中国石油天然气集团有限公司在乍得开工建设阳光国际工业园，先后吸引10多家上下游企业入驻。
2012年，安徽省外经建设公司在莫桑比克的贝拉投资开发贝拉经贸合作区，绍兴景瑞服饰有限公司在多哥投资建设多哥国际商贸中心。
2013年，招商局集团与坦桑尼亚政府签署协议，规划建设巴加莫约临港产业区，青岛瑞昌棉业有限公司在赞比亚规划建设赞比亚农产品加工合作园区。
2014年初，河北钢铁等10多家企业与南非林波波省政府签约，规划建设非洲最大规模的钢铁城。2014年底，青岛恒顺众昇等企业与津巴布韦政府签署了建设铂金锂铌冶金特区和工业园的协议。
2015年初，华坚集团在埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴郊区建设国际轻工业城。2015年底，中国港湾工程有限责任公司与科特迪瓦政府正式签署协议，建设首都经济圈中的高科技工业园区。2015年底，中地海外集团开工建设塞内加尔综合工业园区，吸引重庆、四川、广东、河南等生产企业参与投资建厂。
2016年，中国路桥工程有限责任公司与刚果（布）签署黑角港项目，建设物流中心、制造业中心、航空中心以及能力建设中心。
2017年，北汽集团投资8亿美元在南非的库哈兴建工业园。
三、建设经济特区阶段
2018年中非论坛北京峰会宣布了中非合作的八大行动，提出实施产业促进行动，“中方将加强对非洲加工制造业、经济特区、产业园区等产业发展的支持力度，支持中国民营企业在非洲建设工业园区。”“中方将在非洲新建和升级一批经贸合作区，推动中国企业未来3年对非洲投资不少于100亿美元。”
为促进中非之间产能合作，峰会还宣布“将‘一带一路’同联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接”。签署共建“一带一路”备忘录的非洲国家达到了37个。
同时，为解决产能合作面临的基础设施不足、贸易不够便利、公共服务不足等问题，中非双方决定实施设施联通行动、贸易便利行动、能力建设行动。为了解决中非产能合作中的金融困难，中国政府宣布“继续加强和非洲国家本币结算合作，发挥中非发展基金、中非产能基金、非洲中小企业发展专项贷款作用”。习近平主席在论坛主旨讲话中宣布再向非洲提供600亿美元的资金支持。
在各项政策利好条件的带动下，中非共建产业园进入特区建设阶段。工业制造园区、物流园区、临港经济园区、高技术园区等各种类型的产业园区陆续启动，丰富了中非共建产业园的类型，提升了产业园的合作规模和层级。2018年初，中资企业参与的黑角工业园区升级为中刚国家级合作项目的经济特区。2018年7月，中建材赞比亚工业园举行竣工投产仪式。2018年11月，中车集团在南非成立联合研发中心。2018年底，中交集团承建的埃塞俄比亚季马工业园竣工，吸引纺织、服装等企业入驻。
中国民营企业建设的产业园还进一步拓展到农业、旅游、医疗等领域。2018年1月，中国质检总局与坦桑尼亚政府签署木薯进口检验检疫协议，一家中资民营公司（TAEPZ）开始建设木薯加工区，计划投资10亿美元，建设10多个生产型加工厂。
面临的问题
中非共建产业园面临的主要挑战是非洲自身安全、金融、投资环境、经济政策问题，而投资运营方也存在着同质竞争、协调发展、服务能力不足等问题，入园企业则需要解决国际化、本地化和合规问题。
一、非洲国家存在的问题
首先，非洲国家普遍存在投资安全问题。产业园吸纳的是战略性和长期性投资，而且属于重资产投入，难以规避和防范重大风险。因此，投资安全是决定产业园发展的最根本因素，在非洲具体表现为政权更迭、部族冲突、军事冲突和恐怖袭击等风险。
其次，非洲存在金融环境问题。产业园具有不可移动的特点，且持续占用的资金量较大，因此容易面临资产贬值和资金链断裂问题。非洲的经济特征是市场小而碎，财政薄而脆，汇率不稳定，金融秩序脆弱。
非洲当地市场融资成本高昂，一些国家利率高于15%，其中马拉维短期利率达到了25%。同时，非洲国家的信用等级低，投资者很难以非洲资产做抵押，从国际市场融资。
另外，一旦出现金融动荡，非洲国家即采取外汇管制，很容易导致投资企业资金链断裂。
第三，非洲存在投资环境问题。产业园建设需要友好型的社会公共服务，看重良好的软硬件投资环境，但非洲基础条件相对薄弱，在软硬件环境方面仍然存在较大不足。海外投资的企业最迫切解决的问题是投资环境问题，其中最关键的软环境要素包括法律和建设生产标准的适应性、贸易便利化、社会治安状况、关税减免政策的落实、劳工待遇规定是否苛刻和劳动力素质等，硬环境要素主要是电力供应、交通设施、建设材料供应、社会服务、医疗覆盖等。
第四，非洲存在政策稳定性问题。
非洲国家政治不稳定，政府部门缺乏长期规划。面对长期利益和短期利益、共同利益和单方利益发生冲突时，一些非洲国家政府急功近利，政策朝令夕改，对外资企业废止协议，甚至敲诈勒索。而且，非洲国家政治和经济命脉仍然受到西方控制，内外政策自主性不足，影响产业园发展的经济政策呈现多变特征。
“一带一路”的实施和中非产能合作，会在很大程度上挑战西方在非洲的主导地位。因此，来自西方的阻挠和破坏，制约了中非合作共赢的平等合作，阻碍了中非共建产业园的发展。
二、投资运营方存在的问题
首先，投资运营方面临同质竞争问题。
其一，产业园多数是由企业自发兴建的，企业之间缺乏沟通协调，不掌握全局信息，因此竞相进入同一行业，恶性竞争。其二，非洲国家众多，邻近国家上马相同性质的产业园，普遍面临招商引资难的问题。一个国家内部也存在地区发展竞争问题。其三，产业园的行业性质多为工业制造，发展模式单一，加剧了同质竞争问题。
其次，规划、建设、运营存在协调问题。
产业园投资方往往只考虑了规划、建设、运营、服务中的部分环节，对协调工作的难度缺乏充足认识，在进入建设和招商环节后容易出现波折。其次，园区施工单位对工业制造业缺乏专业性的深入认识，因此园区内的厂区、生活区、商业区的设计往往不符合入园企业需求。另外，中非共建产业园多数是由单一企业投资，存在重建设而轻运营问题。前期规划和建设阶段缺少专业化的运营企业参与，园区建成后陷入困境。
第三，忽略了对经营环境的认识问题。
投资建设产业园的企业往往只关注生产环节上的要素，忽略了安全、市场环境、金融、商业、物流等工业生产链条之外的关键要素。一些园区投资方和运营方没有深入研究当地社会安全、司法公正性、金融自由度、投资和商业便利性、物流成本、劳工生产率等因素，给自己和入园企业都造成了巨大损失。
第四，管理和服务能力需要提高。
多数中非共建产业园的运营方就是建设方，园区管理经验不足。同时，境外各种产业园往往直接借用中国国内的建设经验，从设计图纸到管理规则都直接复制。
另外，有些园区运营方管理意识强，服务意识差，直接照搬国内经验。但在非洲，园区管委会很难获得国内地方政府赋予的部分行政权力，有的管理条例甚至违反当地法律。
三、入园企业的问题
第一，对当地的了解尚不深入。
很多中国企业缺乏符合非洲特性的国际化经验，难以解决中非经营环境差异性造成的各种问题。同时，中国企业进入非洲的时间不长，而且较多从事商贸、能矿开发、承包工程，缺乏制造业领域的经验积累。
其次，本地化遭遇挑战。
中国企业面临管理属地化和员工本地化的双重挑战。少数中国企业存在“急功近利”的不良行为，再加上不同程度存在的国企集权式、私企家族式管理问题，企业管理属地化尚存差距。而员工本地化是非洲国家政府和人民的要求。多数国家都制定了相关法律，对外资企业雇佣当地员工的比例有硬性要求。但一些中国企业对本地化认识不足，甚至出现对抗所在国签证制度、违规留用中国劳工的问题。
第三，合规意识亟需加强。
一些非洲国家治理能力不足，使一些中资企业滋生了漠视法纪的问题。同时，中国政府各部门对境外中资企业的管理工作还跟不上中非合作快速发展的步伐。
另外，一些中资企业不珍惜企业品牌声誉，出现了偷漏税、签订虚假合同、使用劣质材料、生产假冒伪劣产品等问题。
解决思路
首先，中国政府应对产业园加强规划和指导。
面对园区之间在产业定位、招商运营等方面产生相互竞争、形成内耗的问题，政府相关部门应对境外产业园建设进行统一规划，使产业园布局更符合中非合作的战略需求，推动产业规划更符合非洲各国的现实条件。应该集中力量，推动重点项目的实施，按照产业园和特区发展的基本规律，提前布局重点项目，加大政策扶持力度。
其次，统一协调管理工作。
中国企业在非洲运营的产业园已经有30多个，正在规划和建设的有70多个。对海外园区的管理工作中，各级政府和不同部门处于“政出多门，多头管理”的状态，政府应将产能合作提升到国家战略层面，由相关部门统一协调境外产业园的政策。
再次，加强与非洲国家的协调工作。
非洲国家政府管理部门的理念、措施、机制方面都相对不成熟，而投资企业没有能力推动非洲政府改善和提高行政管理能力。因此，中国政府部门应主动帮助非洲国家理顺发展思路，提升管理和服务水平。
最后，帮助企业应对金融困难。
相关部门应合理安排无偿援款，发挥小钱办大事的效应，重点支持园区规划、加强当地员工培训、改善投资环境。合理规划两优贷款项目，推动重点项目。推动金融创新，探索外保内贷的新模式。推动银行和保险等国内金融机构走进产业园。
对于园区运营方和入园企业而言，一是合理定位产业方向。应该根据当地的资源禀赋和市场需求来确定发展的产业领域，使资源、资金、技术、劳动力有机地结合，提高劳动生产率，最终提高当地的经济发展水平。运营方在规划阶段应该慎重选择合作伙伴，在建设阶段应该认真选择专业的建设企业，在运营阶段应甄别入园企业是否符合产业方向。
二是加强能力建设。运营方应提高管理和服务水平，帮助入园企业持续改善投资、生产、销售的商业环境。入园企业应加强学习能力，熟悉当地投资环境，防范风险，与运营方一起解决在当地遇到的各种问题。两方都应该不断进行技术升级和科技发展，保持产业发展的上进态势。对产业工人进行技能培训和再培训，为企业发展做好后备储备。
三是做好与当地政府的工作对接。园区运营企业应该起到上传下达的平台作用，掌握所在国政府的政策精神，同时将企业需求顺利传达到所在国政府。入园企业应该掌握了解当地政府的产业政策，遵纪守法，配合非洲国家的发展需求。
四是认真贯彻正确义利观。处理好自身利益和他人利益、短期利益和长期利益，处理好与所在国政府、当地人民、商业伙伴、雇佣人员的关系。
（作者单位：中国社会科学院西亚非洲研究所）
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