一、前言
位于广袤南美大地的巴西与中国相似,是“金砖国家”中的中流砥柱。随着“一带一路”倡议延伸美洲,巴西基建市场迎来机遇。中国珠海港至巴西维多利亚港新增直航航线首航、中巴扩大产能合作基金设立并正式启动、巴西加入亚洲基础设施投资银行等一系列合作使得中巴合作更加紧密、政治互信增进,两国关系持续快速发展,实现互利共赢。
是时,中资企业对巴西电力市场频出大手笔,抢占新起点,不仅有力推动了中国技术、装备和工程总承包一体化“走出去”,还带动了巴西当地电源、电工装备、原材料等上下游产业,实现了中巴双方互利互惠,合作共赢。2015年7月,中国国家电网公司独立参与巴西美丽山水电±800千伏特高压直流送出二期特许经营权项目竞标,中标项目30年特许权经营权;2015年11月,中国三峡巴西公司37亿美元中标巴西两座水电站30年特许权项目;2016年12月,三峡集团又以12亿美元收购巴西圣保罗2090MW总装机水电站群,成为仅次于巴西国家电力公司(ELETROBRAS)的巴西第二大发电企业;2016年9月,国家电网公司和巴西卡玛古集团在上海签署股权购买协议,国家电网公司正式收购巴西卡玛古集团持有的巴西CPFL公司23.6%的股权。
二、巴西投资市场分析
(一)发展概况与投资环境
作为全球发展最快的国家之一,巴西是世界贸易组织(WTO)和二十国集团(G20)成员国。国土面积居世界第五,总人口超两亿,拥有丰富的自然资源和完整的工业基础。国内生产总值1.79万亿美元位居拉美之首,是世界第九大经济体,经济结构接近发达国家水平。国内政治局势稳定,外交政策务实多样。
近两年,巴西遭遇史上最严重经济危机,根据巴西地理统计局(IBGE)公布数据,2016年巴西国内生产总值下跌3.6%,这是继2015年下滑3.8%之后连续第二年出现衰退。但随着2017年通胀率下降、基准利率降低、外贸顺差增加,巴西宏观经济不断改善,整体已呈现复苏迹象。经合组织(OECD)预测,2017年巴西的国内生产总值将出现0.7%的增长,2018年将上涨1.6%。
在吸引外资方面,作为新兴经济体,巴西拉美吸引外资直接投资的主要国家之一,在经济开放及全球化发展引领下,其通过对外资企业实行国民待遇、创造良好环境以鼓励外资进入。然而,由于法律法规、投资政策及税收体系等方面的差异,加之巴西近两年经济萎缩,众多外资企业开始对投资持观望态度。因此,在享受巴西优越投资政策的同时应做好迎接投资风险的准备,如下表2.1所示为巴西市场投资环境SWOT分析。
(二)外来投资
2016年巴西吸引外国投资总额达788亿美元,与预期相比增加了12.71%,创下历史新高,外国投资者对于巴西的信心越来越高。长期以来,荷兰、美国、西班牙都是巴西的主要外商投资者,自2009年以来,中国已经成为巴西最大的贸易伙伴。
中国对巴西投资增长迅速,直接投资存量从2014年末的28.3亿美元到2015年末的199.4亿美元,再到2016年末的超过300亿美元,来自中国的100多家企业在巴西石油、水电、航空、农业等方面展开投资建设。2016年,中国企业对巴西收并购签约总额超119亿美元,巴西成为中国在新兴经济体中第一大并购对象国,在电力、能源、矿产、互联网、农业等领域尤为突出。
2015年5月19日,国务院总理李克强在巴西利亚总统府同巴西总统罗塞夫举行会谈,就推进中巴产能合作达成共识,决定启动横跨南美洲大陆的“两洋铁路”可行性研究,开启两洋铁路布局新丝路。双方共同见证了包括签署了未来5年共同行动计划等在内的诸多协议的签署,总金额达到了270亿美元。
三、重要政策及项目模式
(一)主要投资政策、法律与投资缺口
巴西PPP项目投资从2012年上半年的15%增长到2014年上半年的58%,PPP项目对改善巴西基础设施发挥了重要作用,被巴西政府视为增加公共基础设施建设领域融资、保持投资和经济持续增长的重要机制,吸引私人投资的有效方式。但巴西50%的PPP项目开始于2013年之后,其PPP发展水平仍处于初期阶段。2004年颁布《巴西PPP法》,确立了PPP合同原则、伙伴关系活动内容及投标进程等相关内容,其优缺点详见表3-1所示。
巴西自2014年下半年开始经济衰退,并波及各个经济领域,2015年,巴西PPP项目投资承诺从2014年上半年的309亿美元急剧下滑至18亿美元。基于巴西政府对本国基础设施差距的认识,以及基础设施对于国家经济、社会发展影响的高度重视,决定改进PPP模式,大幅改善相关监管框架,为外国企业参与包括交通运输、物流及能源等领域项目的特许经营创造良好条件。
其中不得不提到巴西PPP法律具有的差异性,其法律体系主要包括联邦和州立法,联邦法律适用于跨洲的大型项目,州立法以联邦法案内容作为基础进行适当调整,例如巴西马托格罗索州PPP 法案内容与联邦法案内容基本一致,其它州则不尽相同。
据巴西经济计划部估计,巴西每年的投资缺口约在250亿美元以上,其中,电力系统70亿美元、石油和天然气领域80亿美元、交通系统50亿美元、电信系统25亿美元。
(二)PPP项目建设模式 1、 PPP建设模式分类与组织结构
从融资性质来划分, PPP运作模式通常包括BOT、PF、BOOT、BTO)、ROT、DB、DB-FO、BOO、BBO等十种,不同国家、不同地区有所不同。世界银行对PPP运作模式分为四类:(1)管理与租赁合同(Management&lease contract);(2)特许经营合同(Concession),具体运营模式包括ROT、RLT、BROT三种;(3)未开发项目,具体运营模式包括BLT、BOT、BOO、市场化及租用四种;(4)资产剥离(Divestiture),包括全部和部分资产剥离两种模式。
PPP模式的组织形式极为复杂,包括私人营利性企业、私人非营利性组织,还包括公共非营利性组织,需要相互合作,在求同存异的环境下完成目标。PPP模式的机构层次像金字塔一样。
2、巴西PPP项目模式
PPP在不同国家、不同地区呈现出适应其自身发展的独特模式,全球范围内并无统一定义。巴西的PPP模式可以称为特殊的特许权安排,私营机构受政府委托进行项目开发或服务,由该项目最终用户、公共合作伙伴进行报酬支付。
自PPP模式在巴西应用以来,其基础设施得到极大的改善。基于大量基础设施项目实践,《巴西PPP 法》在期限、效益、经济效益共享、货币调整及价值等几个方面对特许协议进行了创新,其中包括明确PPP 协议的最短期限应为5年,最长期限应为35年;PPP协议应设有货币自动调整条款,无需公共部门批准即可启动;若获得的收入高于预期,收入应由私营部门与公共部门共享;PPP协议的最低价值约为570万美元等核心条款,为PPP法属地化实施注入了活力。
同时,巴西政府进一步明确了项目风险的承担规定。为保证PPP法的顺利实施,该法规定政府提供约20亿美元的担保基金,并将联邦政府在15个大型企业中持有的股份作为风险担保基金。《巴西PPP 法》规定,风险必须在公私合作伙伴之间合理分担。在普通特许权中,由私营合作伙伴承担一般风险,而重大风险由公共实体承担。法律要求的合理风险分担,无论是一般或重大风险,均需在PPP合同中明确规定。
四、巴西电力市场分析
(一)电力开发现状与需求
根据巴西官方公布的数据显示,截止到2015年底,全国装机容量为1.42亿千瓦,总发电量达到5414亿kWh。水力发电装机容量占到总容量的64.8%,火力发电装机容量达27.8%,风能达到6%,核能达到1.4%;水力发电占到总发电量的71.1%,火力发电达21.3%,风力发电达3.7%以及核能发电2.8%。与相对应的发电量对比来看,水力和核能发电效率要高于火电和风电,太阳能所占比例较低。
鉴于巴西良好的地理位置及资源禀赋,国家能源部也努力实现电力发展多样化,不断提高太阳能和风电等其他可再生能源的使用率,使其成为开发太阳能,风能,水电的理想国度。目前,巴西水电装机容量约0.92亿千瓦,水利发电占总量的3/4,但实际可开发潜力约2.59亿千瓦,发展空间巨大,未来15年的主要发电形式仍然是以水电为主。但同时新能源的兴起也不可小视,当前巴西正在兴建291个风电园区,风力发电将占总电力供应的比重提高至11.4%。同时,全球最大的国际风机制造商在巴西设有工厂,风电设备成本较低。
根据巴西能矿部的《能源投资规划2015.8-2018.12》,该计划总投资金额约为530亿美元。投资项目包括水电站、风电站、光伏电站、生物热能电站、燃料热能电站及输变电项目。其中,电力能源投资金额为330亿美元,输变电项目投资金额为200亿美元,项目装机总量可达25000 MW-31500MW。基于巴西经济增长和市场用电需求,中国企业全力寻找进入巴西电力市场的机会,恰逢2014 年7月17 日,在习近平主席和迪尔玛·罗塞芙总统的共同见证下,国家电网公司与巴西国家电力公司共同签署《巴西美丽山特高压输电项目合作协议》,三峡集团与巴西国电集团、巴西国电Furnas公司签署《中国三峡集团/巴西国电集团/巴西国电Furnas 公司战略合作协议》,中国两大电力巨头进军巴西,拉开了中国投资巴西电力市场的大幕,也充分说明巴西电力市场的开发潜力和机遇。
(二)电力运行体制
1、管理机制
巴西电力工业的主要管理部门包括:国家能源政策委员会、矿业和能源部、能源规划公司、巴西电力监管机构、国家电力系统运营机构、电力部门检查委员会、电力商业办公室、发电、输电、配电公司等。
2、电力交易机制
目前巴西电力买卖市场分为监管市场(ACR)和自由交易市场(ACL)两部分,所有交易合同都需要在电力交易中心CCEE登记,两者交易量所占比例分别为75%和25%。
在监管市场下,配电机构与发电商只能以竞价形式订立合同,这使得各参与方平等竞争,一定程度上限制了电价大幅上涨,使普通消费者收益。在自由交易市场下,双方自由协商定价,确定价格、期限及数量,买方需支付配电服务和购电两部分费用,交易合同分为常规电力合同和非常规电力合同,后者为政府刺激可再生能源推广所设,可享受政府补贴。
3、售电机制
在巴西的电力市场交易中,发电和输电的成本都通过销售电价进行回收,用户向配电商支付电费。
(1)售电电价
特许经营权合同由配电商和联邦政府ANEEL签订,其中规定初始的销售电价水平、电价构成、年调整公式以及规定的周期性调整。ANEEL负责制定并核准销售电价,确保公众利益和配电商的经济财务平衡,保证配电商在整个特许经营期内的投资得到较好回报。为实现该承诺,巴西政府从电价构成到电价调整机制对销售电价进行了完整设计。
从2015年1月1日起,巴西开始实施分段式电价制度,ANEEL每月会根据水力发电情况来调整电价。由于巴西全国发电主要为水电,而水电受到季节性影响较大,因此在负荷增加时,全国电力调度中心(ONS)会增大火电出力进行统一调控,因此巴西实行实施分段式电价以保证供需平衡。
(2)输配电费用
电网电力输送价格由两个部分组成:一是输电系统使用费(TUSTRB),适用于所有国家电力互联系统的用户;二是接网费(TUSTFR),适用于配电特许经营权使用者。所有接入电网的参与方都必须支付相应输电系统使用费,ANEELTUSTFR 在接入合同中明确接入网点的费用明细。对输电网络的监管采用收入上限法,由ANEEL根据投资成本、运行和维护费用、工业费用、优化的资本结构和成本确定输电公司的年准许收入。对于适用于特许经营权的接网费则通过政府拍卖确定。
五、 结语与展望
本文通过对巴西经济社会发展概况、外来投资以及中巴贸易发展进行梳理,对巴西PPP项目建设模式分类、组织结构及实际应用进行研究,以巴西电力市场需求、管理及运行机制为切入点,对巴西电力市场进行了投资分析。当前,巴西政府已决策不再投资建设新的电力设施,并正通过设立新的电力调节机构,以新的电力管理模式,创造电力自由销售与电价自由市场调节的开放性竞争环境,电力市场投资环境已然形成。两年一届的巴西电力展将于2017年8月期间举行,本届展会将吸引6万多名专业客商以及650多家展商到场参展,这足以说明巴西电力市场的激烈竞争程度。同时,正值“一带一路”共建倡议实施的发力阶段,巴西以其独有的资源、市场和投资环境优势,与中国寻求产能合作的愿望是契合的。但在市场空间大、机会多的同时也伴生着准入难,竞争激烈,这对企业的技术水平、项目管理能力、投融资能力、资源整合能力、风险把控能力等也提出了更高要求。中企初到巴西市场,应审慎做好项目技术、经济可行性分析,有针对性地选择有属地化经验的合作伙伴协同开展业务,同时要注重市场风险防范,高度重视在政策咨询、文件制备、合规性审查过程中与当地律所的合作。(作者李蒲健，一带一路百人论坛企业委员会委员)
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