“一带一路”背景下的多边开发机构合作新格局
“一带一路”倡议已经成为全球多边合作的一面旗帜。但“一带一路”沿线国家的风险较高,资金要求较大,投资回报率较低,期限较长,过去的资金解决方案不能完全适用于“一带一路”沿线国家的需要。这时,就可以采用开发性金融的模式。
“一带一路”是多边倡议,和开发性金融组合在一起就意味着多边开发机构可以发挥重要的作用。这些机构可以作为多国政策沟通的重要平台,同时还具有一些我国不具备或者暂时不具备的知识、能力、经验,可供借鉴、使用和合作。
目前,中国大概加入或创立了9家多边开发机构,其中包括4个由财政部对口的多边机构,分别是世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行,另外还有由央行对口的5家多边开发机构,分别是非洲开发银行、泛美开发银行、欧洲复兴开发银行、加勒比开发银行、东南非贸易和发展银行。
“一带一路”倡议已成为全球多边合作的一面旗帜
“一带一路”是一个倡议,不是一个战略。2013年秋,习近平主席在哈萨克斯坦提出“一带一路”倡议。2015年6月,中国发布《推动共建丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。许多现在正在发生的事情和将要发生的事情,在这份文件里至少有很抽象的阐述。今年5月,“一带一路”国际合作高峰论坛在北京成功举行。
在这四年中,“一带一路”已经从一个外界不太理解、比较好奇的倡议,变成了新形势下全球多边合作的新旗帜。这其中主要有两点原因:
首先,中国在实施“一带一路”的方式上富有中国特色,充分体现了多边主义的共商、共享、共建精神,同时互利共赢,强调政策沟通、设施连通、贸易畅通、资金融通、民心相通,这种做法使得“一带一路”国家慢慢了解这个倡议之后,意识到这种多边合作的方式是一个解决世界问题的中国方案。
其次,过去几年全球发生了很多重要变化,从去年英国的“退欧公投”,到特朗普当选美国总统,包括席卷全球的逆全球化浪潮,全球很多发达国家的政治主张已经从强调多边合作、融合,变成了强调公平,强调保护,从多边开始走向双边。在这种潮流下,更加突出了“一带一路”倡议的多边性、开放性、包容性、合作性,所以今年5月在北京举行的“一带一路”高峰论坛,世界各国有非常多的人参会,超过很多人的预期。
开发性金融是解决“一带一路”资金融通问题的重要方式
中国人民银行周小川行长非常重视发挥开发性金融在“一带一路”中的作用,这是很多因素共同决定的。
第一,“一带一路”倡议,不管是设施连通还是贸易畅通项目,都需要大量资金。钱从哪里来?这是一个重要问题。现在全球并不缺资金,全球有数十万亿资产的回报率非常低甚至为负。但缺的是优惠性资金,很多国家对财政资金和优惠性资金都有比较强的预期,却没有能力通过财政的方式提供这种资金。
第二,“一带一路”沿线国家和项目的风险比较高,资金要求比较大,回报率比较低,期限又非常长,有些项目还是战略性的项目。这些国家和项目的特点,使得完全市场化的资金很难满足他们的需要,过去的解决方案也不能完全适用于“一带一路”沿线国家的需要。
第三,开发银行走出了一条开发性金融支持国家战略的独特模式,这个模式也许是可以复制和推广的。
第四,过去别的国家和机构以及多边机构在做减让式资金时,出现许多失败案例,因为纯财政资金有很大的道德风险,它不讲究回报,可能投的项目属于面子工程,最后导致资金得不到最有效使用,无法收回。另外,“一带一路”项目需要资金,沿线国家可能无法承担特别高的财务成本。这时,就可以采用开发性金融的模式,它介于减让式资金支持和商业性金融之间,不需要财政的支持,回报率要求也不是特别高,而且具有长期性和战略性,不必追求一时一刻的回报,这些特点合在一起,可以高度契合“一带一路”项目的需求。这也是央行周小川行长特别强调并支持开发性金融在“一带一路”中广泛使用的重要因素。
多边开发机构的四点作用
“一带一路”是多边倡议,和开发性金融组合在一起意味着多边开发机构可以发挥重要的作用。这其中主要涉及的开发性机构可能就是世界银行、亚洲开发银行、亚投行、欧洲复兴开发银行、非洲开发银行和泛美开发银行、金砖新开发银行。另外,国际货币基金组织在这里面也很重要,它们的作用至少有四点。
第一,这些机构是政策沟通的重要平台。对“一带一路”沿线国家的投资中,政策沟通是非常关键的因素。
因为沿线国家很多是发展中国家、新兴市场国家,国家风险、政策风险有时候往往大于具体项目风险。各地的政策环境、营商环境有高度不确定性,如果宏观政策不对,或者出现政策摆动、国际收支出现问题,就可能使整个国家都出现问题。在宏观层面上控制这些风险,改善商业环境,就需要充分了解各个国家,对其施加影响。政策沟通采用什么方式最有效?可以采用双边方式,不过通过多边机构沟通更有效。像国际货币基金组织、世界银行这些机构具有很强的专业特长和能力,能够通过各种措施保持这些国家宏观制度的稳定性、连续性,改善微观环境。通过多边机构沟通,往往也比双边方式更具有全面性和合法性,也更符合全球惯例,这些机构可以作为我国与其他国家进行政策沟通的平台。
第二,这些机构具有一些我国不具备或者暂时不具备的知识、能力、经验,可供借鉴、使用和合作。
举例来说,2015年12月,中国加入欧洲复兴开发银行。这个银行总部设在伦敦,是1991年才成立的,最初成立的目的是投资中东欧和前苏联等转轨国家,近年来欧洲复兴开发银行把业务范围扩展到中东、中亚和北非。可以看到,该银行业务范围所在区域与中国“丝绸之路经济带”的区域基本是重合的。目前,在蒙古投资最大的开发机构,不是世界银行,也不是亚开行,而是欧洲复兴开发银行。所以,该银行在这些国家经营多年,对这些国家的熟悉程度、投资环境的了解程度、与政府的沟通能力,可能比我们对某些国家的能力要强。虽然我国加入欧洲复兴开发银行,股份只占0.1%,但是通过加入这家银行,可以与之合作,深入介入他们的业务,学习经验,这是一个非常关键的过程。
第三,这些机构可以成为撬动全球资金进一步进入“一带一路”沿线国家的催化剂。
“一带一路”建设只靠多边开发机构自身的资金是绝对不够的,必然需要撬动市场资金,才有可能去满足融资需求。所以多边开发机构比较适合做催化剂和杠杆,相当于一个先头部队。
举例来说,人民银行周小川行长2013年作了一个创新,联合中国和世行下面的国际金融公司成立了一个联合投资基金,基金规模30亿美元,投资方向是新兴市场,这个资金的运作方式非常简单,资金主要来自中国,项目遴选、运作和投资主要依赖于国际金融公司,因为他们有很多运作经验,而且在政治上也比较容易接受,这样使得中国资金进入其他国家相对简单。因为项目是IFC选的,风险相对可控,回报率也比较好,这就可以实现双赢,中国的资金可以获得合理的回报,IFC通过其专业技能,也撬动了额外的资金。在这种模式下,我们还和泛美开发银行合作了20亿的基金,和非行在2014年合作了一个20亿的基金,所有的项目都采用同样的模式,也都很成功。这就是利用多边开发机构来撬动资金的一个例子,以后也可以有私人资金介入。
第四,这些机构可以帮助沿线国家进行能力培训,提高政策实施水平,包括分享相关经验。
陈元主席讲得很通俗,“先要种树才能摘桃”,但是前提是得知道怎么“种树”,沿线很多国家都不知道怎么“种树”,这就需要给这些国家传授经验,所以培训是非常关键的。人民银行和国际货币基金组织在今年“一带一路”高峰论坛期间提出,在中国和基金组织建设一个能力培训中心,这个培训中心面向“一带一路”沿线国家,既可以有权威人士来为其培训,又可以对其传授中国经验,是一个很好的方式。
以上四个方面我们可以善加利用,推动“一带一路”这个倡议的建设。
多边开发机构与中国的开发机构高度互补
过去这几年,从机构建设来说,中国是两边投入的,一方面倡议建立了一些多边开发机构,包括亚投行和金砖新开发银行。另一方面我国也有国开行、进出口银行这样开发机构,还有定位于开发性股权投资基金的丝路基金。
中国的金融开发机构是服务于国家战略的,当然也要根据市场原则,保持可持续性,所以可以很精准、有效、迅速地实施国家战略。多边开发机构没有这方面的作用。不管是中国主导建立的多边开发机构,还是加入的多边开发机构,我们都不能直接用这些机构来实施自己国家的意志。但多边机构也有自己独特的角色,除了以上四点作用以外,多边开发机构可以制定规则,有全球的合法性,例如世行成员基本上是全球的国家,小的开发机构也具有相当的代表性、合法性,因此可以用来维持秩序、分散风险,多边开发机构的资金是各国出资,所以风险相对较小。
总结来说,个人认为,二者之间的分工很明确,中国的开发机构可以直接用来贯彻实施国家战略。除了以上四点作用外,多边开发机构还可以用来制定规则、维持合法性、分散风险,所以二者是高度互补的关系。
(郭凯 ”中国金融四十人论坛(CF40)成员、央行国际司副司长)
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