基础设施投资作为拉动经济增长的一个重要环节,对当前及未来经济的增长均有重大的贡献。在“一带一路”倡议指导下,中国企业通过直接投资将部分过剩产能和技术转移至“一带一路”沿线国家,既会有效促进我国的经济和产业结构升级,解决新的市场并改变全球贸易格局,也会给“一带一路”沿线的发展中国家提供急需的资金支持,促进沿线国家建设他们依靠自身的有限资金和技术难以实施的基建项目。就中方投资企业而言,在一个政治环境、法律环境相对不太成熟的市场投资或竞标基础设施建设,面临一定的商业和政治风险。基础设施项目与其他类型项目相比更有政治影响力和可见性,而其相关的融资安排相比其他类型的项目也更为复杂,既需要多方投资人和银行的参与以满足资金的需求,也需要包括出口信用保险机构在内的一揽子金融支持以提高海外投资风险保障。本文将着重于分析“一带一路”海外基建融资担保的现状,目前所面临的瓶颈,并结合发达国家的境外担保的经验和案例尝试提供一些未来的完善建议。
海外基建融资担保现状
海外基建投资所面临的风险大体区分为商业风险和政治风险。在某些程度上,商业风险可以通过企业自身风险管理手段和商业合同加以释缓,但是企业自身难以对投资国的政策和法律等问题所对应的政治风险进行规避。此外,收汇风险也是企业面临的一个巨大风险,货币贬值、国家政策法规调整以及经济周期波动,都会导致相关海外支付方偿付能力和偿付意愿的恶化。对于中长期海外基础设施项目来说,投资金额大、资金回收周期长、融资结构复杂、战争、主权违约、汇兑限制等突发的地域政治风险使得收汇风险更为突出。
国际经贸风险的识别和衡量靠企业自身是无法独立完成的,需要国家从宏观层面予以政策性扶持,这也奠定了出口信用保险的政策性属性的基石。自英国1919年设立出口信贷担保局以来,世界官方出口信用机构已经走过了近百年的发展历程。中国政府于2001年12月18日(在加入WTO的背景下)在中国人民保险公司和中国进出口银行信用保险部的基础上组建了中国出口信用保险公司。自此,中国出口信用保险公司作为独家政策性出口信用保险机构,为国内企业开拓国际市场提供相应风险保障服务。近年来随着“一带一路”倡议的逐步推进,出口信用保险充分利用其政策性和专业性功能服务“一带一路”建设。截至2017年3月,中国信保为中企“一带一路”投资项目承保超过4400亿美元,支付赔款16.7亿美元,承保了1000多个重要大型项目。
银行信贷资金在国际金融市场上具有优势的竞争力。近年来,出口信用保险公司加强了与国家招标项目的联合运作,出口信贷成为国际产能合作项目的主要融资通道。在中国的银行信贷资金市场中,“两优”贷款是最有竞争力的信贷资金。此类贷款指的是援外优惠贷款和优惠出口买方信贷。中国进出口银行作为“两优”贷款的唯一承办银行,近年来积极扩大“两优”贷款覆盖面,有效降低我国企业的融资成本,增强了企业的谈判能力和竞争力。
尽管“两优”贷款与主权担保的出口信贷优势显著,但在中国经济快速升级的背景下,不是所有的基础设施项目都能够借助“两优”贷款与主权担保的方式进行出口信贷融资。其中有大量项目必须经过其他的方式(如企业担保)完成融资。从中国企业“走出去”的具体融资案例情况来看,与直接申请境外贷款方式相比,大多数企业更倾向于采用内保外贷的方式,由境内银行为境内企业在境外注册的附属企业或参股投资企业提供担保,由境外银行给境外投资企业发放相应贷款。从政府角度看,内保外贷推动了人民币的国际化,并为“一带一路”上的企业提供了新的融资方案。从融资机构角度来看,境外银行也可以通过内保外贷发展贷款业务,扩大客户群体,如中行、建行等国有银行就通过境外分行或者控股的境外银行开展内保外贷业务,推动其全球业务的扩张和布局。
基建融资及担保目前的挑战
在信保机构与一大批中国企业携手,为沿线国家的合作伙伴提供了强大的“中国信用”,促成中国与沿线国家实现了更高水平的经贸合作的同时,也观察到,目前基建海外融资担保面临如下主要瓶颈和挑战:
对国家主权担保的依赖导致获取担保的企业和项目准入门槛高
中国信保机构在项目评估和审批工作中通常对国家主权担保有较高要求,无论是要求主权担保的项目比例还是要求的担保程度较西方国家信保机构的要求都更严格,从而导致获取保险的企业和项目准入门槛高。相当数量的有意参与跨境投资的中国企业或项目需选择承担较高的保险费用,或选择无保险状态的投资,甚至项目因不能获取信保保险而流产。作为政策性保险,以国家信用为保障和依托可以有效避免出口企业的风险,但如果过分依赖国家主权担保,将会制约信保机构所能发挥的积极影响。
事实上,不管是对主权担保过于依赖也好,还是保费过高也好,都反映了信保机构为了控制其风险敞口而被迫采取的较保守的承保意愿。随着跨境投资单笔交易额近年来的水涨船高,如果企业进行保险理赔,信保机构将承担数目惊人的赔偿金,而要求国家主权进行担保则很大程度地降低了信保机构可能承担的风险。
然而,出口信贷保险的各方所进行的并非是一场零和游戏,信保机构和对外投资企业之间有很多空间可以实现共赢。例如,西方国家采用的信保机构之间联合承保以及再保险的方法均可以整体上降低信保机构的风险敞口,提高盈利能力。针对这些西方国家的信保工作实践案例,我们将在后进行详细阐述。
缺乏有效的信息渠道和国际沟通合作的机制
出口信贷机构既有其存在的商业意义,也有一定程度的政治意义。由于跨境投资所面临的风险较境内投资更加严峻复杂,政府或非政府机构之间针对跨境投资的沟通与合作是西方发达国家控制风险的常用手段。例如经济合作组织通过一系列协议(如《官方支持的出口信用指导原则协定》对于直接贷款的利率、出口信贷的担保条件、成员国之间的争端解决都做出了明确的规定,有效约束了成员国之间跨境投资业务融资和担保的若干问题。我国目前尚未就跨境投资业务融资或出口信用保险与其他国家开展对话或落实文件协议,这使得我们相关部门在跨境投资业务的监管、审批和服务过程中缺乏获取充分信息的渠道。
企业开拓海外市场多元化的项目对承保提出新的要求和挑战
随着我国“一带一路”倡议的全面实施,中企对外投资业务迎来了高速增长。相对发达国家市场,“一带一路”沿线国家蕴含了更大风险,企业对出口信用保险的需求也与日俱增。同时,与传统的出口业务不同,对外投资业务经营时间更长,往往持续几年甚至几十年。企业开拓海外市场多元化的项目承保需求给信保机构带来了新的机遇,同时也对信保承保方式和产品的多样化、信保审批流程的高效化提出了新的挑战。
一个完整的投资链条往往包括事前若干轮充分的沟通谈判、尽职调查和各种法律文件的落实。截至交易完成之时,这些工作可能长达数月甚至数年。有效的出口信用保险工作和风险控制工作毫无疑问需要投入大量的人力物力参与到项目交易、项目建设、项目运营、风险处理、索赔理赔的过程中。例如,西方出口信贷机构依赖自身的海外分支机构或是合作机构的能力,在各大洲的主要国家均有专业团队进行项目考察和风险管理的工作,而缺乏广泛分布的工作团队使得我国信保机构难以完整地识别和把控项目的风险。在这样的背景下,信保机构如仅能以依国家资信评级以及案头研究的工作结论为主要判断依据,则会大大降低承保效率。
发达国家支持企业境外投资担保的主要经验
成熟国家和地区的市场中的棕地项目(Brownfield)和绿地项目(Greenfield)投资已经摸索出一套完整的投融资体系,各方分工明确,主要包括项目公司、股权及债权投资人、EPC和运营维护承包商、服务采购方(针对存在固定服务采购合同的项目)、出口信贷保险机构(ECA)以及政府。具体关系见下图。
在这一体系中,ECA承担了重要角色,它不仅为投资人和项目公司提供不同程度的担保,同时也会在一些案例中作为直接贷款出资人。而除了显而易见的保险和资金贡献以外,ECA机构以其独特的视角和丰富的项目经验为项目贡献大量的投融资、尽职调查以及建造运营的宝贵意见。
图1:发达国家出口信用保险体系
大多数的发达国家是经济合作与发展组织(OECD)的成员。OECD约束ECA在提供出口信用保险的同时,所对应的出口优惠贷款需受限于国际贸易公平竞争的准则。1978年4月OECD建立的“OECD出口信贷君子协议”,致力于维持一个有序信贷市场的运作。出口信保机构之间的合作不仅很好地实现了风险分摊和信息共享,也有效对成员国之间的投保和承保行为进行约束,并且在遭遇项目理赔等争端时,增加了信保机构整体的话语权。
海外的信保申请程序通常以路演的方式,由业主或财务顾问先跟信保公司陈述项目概况,商议项目的价值、经济效益、社会效益,详述融资计划和其他项目相关的文件(如:电厂项目的购电协议和运维计划、公路项目的特许经营权、石油和天然气管道项目的政府协议等)。紧随其后的是在业主与供应商签署商业合同的基础上,由业主指定的银行与信保公司申请信用保险。以英国为例,英国的出口信保署(Export Credits Guarantee Department)通常在收到信保申请和相关项目资料后,在能够满足内部对项目的可行性、稳健性、项目参与者的可靠性的认可,并且确认有足够的政治、法律和监管环境基础上,才会出具保险意向函。意向函的内容包含信保的条款、条件以及对如何取得最终保函进行协商。
信保机构对于项目的贡献除了提供信用背书以外,还提供了独特的视角和经验对项目进行其专业细化的调研工作,其权威性也与其他商业机构联合保障了项目信誉,从而增加项目的可融资性,就此我们也观察到许多相关的国际融资案例7。包括:
信保机构与开发银行联合分摊风险
以美洲开发银行(IDB)为例,IDB的优质债权人地位降低了私人保险公司共同参与债券交易的风险,促使私人信保公司参与交易。IDB运用了这种方式收购智利公路收费公司所发放的债券,并让私人信保公司提供信用保险来覆盖绝大多数的信用风险。
地方政府协助证券化融资
美国国际开发署(USAID)旗下的发展信贷机构(DCA)与地方政府合作,协助在印度一个由地方机构(ULB)主办的废水处理项目的融资。其中,DCA负责提供部分政治风险信保,而地方政府协助项目增信。增信的方式是以提供额外的保险账户,其中包括由ULB出资的代理账户和地方政府出资的还本付息储备金,来帮助汇集市政债券的发行。
私有化交易和棕地项目信保支持
私有化交易大多数为棕地投资项目,因此未必涉及新的投资,所以往往无法得到政府出口信贷的支持。尽管如此,在足够的政策和商业效应的基础上,多边和双边机构近年来有对私有化交易提供政治风险担保和其他风险局部性担保的趋势。罗马尼亚有一个政府配电公司私有化的案例。其中,世界银行对配电公司在新的电力监管机制下私有化后的前期,因监管风险所造成的经济损失,提供局部性监管风险担保。除此之外,在全私有的棕地项目交易上,日本国际合作银行(Japan Bank for International Cooperation)也有为日本私有投资人提供投资风险担保,协助日本私有投资人收购海外项目的股权的案例。
企业和信保机构联合分摊风险
南非业主在一个莫桑比克天然气项目中提供了企业担保,协助银行规避政治风险以外的其他商业风险。业主无法控制的政治风险则由世界银行、MIGA、南非出口信贷集团(Export Credit Insurance Corporation of South Africa)联合提供信用担保来规避风险。另外在一个西非的天然气管道项目案例中,世界银行提供了局部性商业风险担保,而一家私人政治风险信保供应商与MIGA合作一起提供政治风险信保和合同违约信保。以上两个案例在业主对联合体提出索赔的情况下将依照风险类型和担保比例由联合体中的个别机构分摊索赔金额。
全球性机构为政府设置信保机制
从国际的案例中可见一些已开发国家所建立的多边和双边机构在为开发中国家政府,以短期信贷或种子基金的方式设置信保机制,吸引外资投资者参与和协助基础建设的开发。除此之外,许多私人机构也有意参与或协助建立发展中国家的信保机制。
完善国际产能合作融资担保体系的几点建议
提供全面的海外投资保险产品
近年来,由信保覆盖惯例风险项目已成为大规模基建项目融资的必备条件,随着全球经济布局的变化,扩展信保的覆盖到规避可选的风险类别,可以有效提高项目的信誉和提升项目的可融资能力。在可选性风险类别中,因政府行为或非参与行为所导致的风险(特别是监管风险、货币贬值风险和次主权政府风险)规避需求有大幅度的提升。从信保机构的角度来看,为响应市场需求,在信保产品的种类和选择性上都需要有大幅度的提升。
建立风险分担机制
信保机构可以有效地与其他商业机构联合提升项目信誉,以降低项目风险。同时,为避免责任过度累积,未来也可以考虑采取再保险的方式将其所承担的风险责任再转移给其他保险人,这对于出口信用保险机构财务状况的稳定将具有重要的意义。
加强与国际组织的沟通与合作
中国目前尚不是OECD成员国,根据我们的理解,中国与OECD国家在出口信用保险工作上的合作存在现实的可能性,与OECD以及其他国家、地区和国际组织取得进一步沟通与合作,将更好地实现风险分摊和信息共享。
引入商业保险机构,形成竞争机制
当我国对外直接投资规模和海外投资保险市场发展到一定阶段时,相关部门可参考引入短期出口信用保险市场主体参与竞争的做法,在海外投资保险领域,引入有实力的商业保险机构,试点开展海外投资保险,通过允许适度竞争,激发“鲶鱼效应”,逐步降低海外投资保险费率,使得广大海外投资企业能够享受更为优质的保险服务。
(王琰 安永华北区财务交易咨询合伙人)
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