2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》标志着“一带一路”倡议正式开始实施。“一带一路”横贯亚、欧、非三大洲，沿线多个国家，既有发达国家，也有正在快速发展的新兴国家和经济基础较薄弱的地区，各国基础设施建设极不平衡。对于发达国家而言，基础设施存在着不断更新升级的改扩建投资需求；对于新兴国家和经济基础较薄弱的地区而言，基础设施严重滞后，需要引进国外资本加快建设。结合“一带一路”相关国家的实际情况，运用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，可以释放出社会资本的活力，缓解相关国家政府财政压力，弥补投资不足，提高投资效率和质量，克服原有机制弊端。
我国PPP市场发展现状及经验
（一）我国PPP市场发展现状
截至2017年6月末，根据财政部政府和社会资本合作中心相关数据，全国入库项目共计13554个，累计投资额16.3万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，已签约落地项目2，021个、投资额3.3万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域，落地率34.2%（落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值，不考虑识别阶段项目）。
从地区分布来看，入库项目数前三位是贵州、新疆、内蒙古，项目数合计占入库项目总数的31.7%。落地项目数前三位是山东、新疆、安徽，合计占落地项目总数的30.4%。
从行业分布来看，入库项目数前三位是市政工程、交通运输、旅游，合计占入库项目总数的54.1%；落地项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占落地项目总数的64.3%。
从回报机制来看，政府付费和政府市场混合付费项目数8625个、投资额11.4万亿元，分别占入库项目的63.6%和69.5%，占比稳定。其中，落地项目1，563个、投资额2.8万亿元。
从区域分布来看，从入库项目数及投资额看，东部占全国的25%左右，中部占近20%，西部占50%左右，东北占5%左右；从落地项目数及投资额看，东部占全国的40%左右，中部占20%左右，西部占35%左右，东北占近5%。西部地区对PPP模式需求更大。
从绿色低碳来看，绿色低碳项目合计7826个、投资额6.4万亿元，分别占入库项目的57.7%和39.3%。其中，落地项目1176个、投资额1.4万亿元。幸福产业，旅游、文化、体育、健康、养老、教育“幸福产业”项目数3012个、投资额2.2万亿元，分别占入库项目的22.2%和13.2%。其中，落地项目数318个、投资额2，838亿元。
从国家示范项目来看，国家示范项目共计700个，累计投资额1.7万亿元，覆盖除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和18个领域。其中，已签约落地项目495个、投资额1.2万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和16个领域，落地率71.0%。在区域分布上，河南、山东、安徽落地项目数居前三位，合计占落地示范项目的25.9%。在行业分布上，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护类落地项目数居前三位，合计占落地示范项目的64.0%。在民企参与程度上，495个落地示范项目的签约社会资本共785家，其中民企占37.1%；民企参与的示范项目240个，占48.5%。
（二）我国PPP市场发展经验
随着PPP项目的推广与应用，我国取得较大的发展成效，有效地激发了我国经济活力以及创造力，提高了我国财政资金使用效益。
1、连续出台规范性文件
2014年以来，国务院及各相关部委从制度建设、政策设计等方面着手，先后以“指导意见”“实施意见”等形式印发了PPP改革系列指导文件，为推进PPP改革提供了指导保障，成为地方制定PPP新规与推动PPP改革的主要政策依据。
2、建立激励约束政策机制
国务院和财政部等部委出台了包括财税、金融、价格、土地、资产管理等一系列激励配套政策，加快了PPP 市场发展。同时也严厉制止各种政府变相兜底的违规举债行为，防止出现系统和区域性金融风险。
3、建立协同推进机制
国家发改委、财政部等各有关部委和各地方政府纷纷成立了相应的PPP实施机构，如财政部于2014年5月成立PPP领导小组，11月成立PPP中心，负责提供与PPP改革相关的业务指导与技术支持。多个地方政府成立“PPP工作领导小组”，建立了PPP联席会议制度。
4、建立PPP项目库和信息平台
国家发改委、财政部等相关部委和各地方政府积极推动PPP项目库建设，搭建综合信息平台。财政部依托PPP中心搭建起全国范围内的综合信息平台，包括“一条通道、两个平台、三大数据库”。国家发改委公布两批PPP推介项目。
5、积极创新投融资机制
为解决PPP项目前期开发和融资困难问题，有关部门和地方政府积极设立PPP引导基金。财政部牵头设立PPP融资支持基金，初始规模达到1800亿元；国家发改委提出“推荐建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制”，联合财政部印发《关于政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资[2015]823号文），联合银监会、保监会下发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（银监发[2015]43号文）、《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》（发改投资[2015]2179号文），从政府投资、开发性金融、商业银行与保险机构等层面促进PPP模式发展。
我国PPP经验在“一带一路”建设中的应用分析
PPP与“一带一路”建设的关系是相互承接的。一方面，PPP模式顺应“一带一路”发展规划的需要。“一带一路”首先要求基础设施建设要到位，需要大量资金支撑，通过PPP模式可以更好的引入社会资本。另一方面，“一带一路”的核心“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通）为PPP模式的扎根提供了一定的土壤基础。如政策沟通目的是要为PPP区域化铺平道路，贸易畅通是通过沿线国家和地区产业的互补互助，形成完整的产业链与供应链，这和PPP模式所展现的集设计、建设、运营、维护、移交等环节为一体的形式相呼应，有助于PPP模式的顺利开展。
自“一带一路”倡议提出以来，我国对“一带一路”沿线国家累计投资超过600亿美元。中国企业已经在20多个国家建设56个经贸合作区，为沿线国家创造近11亿美元税收和18万个就业岗位。2017年5月14日，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上提出“要创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作，将‘一带一路’建成繁荣之路”。进一步强调了PPP模式将在 “一带一路”建设的实施中发挥重要作用。
（一）做好国家间战略与政策的对接
我国政府相关部门一方面要为跨境PPP 投资企业创造一个融洽的外交环境，与PPP项目所在国的各派政治力量保持较好的外交关系，了解项目所在国有明确需求、明确指向的项目，同时对于地缘政治以及大国的博弈因素采取审慎的态度，加强与域内外各大国的沟通交流及合作，谋求共同发展；另一方面，积极参与国际规则的制定，将发展中国家和“一带一路”沿线国家的理念融入到新的国际税收规则中。同时开展对项目所在国的法律查明，包括项目所在国法律、税收、外汇管制及金融体系相关因素中涉及到的相关法律查明和国际贸易领域涉及到的实地公司、实地或离岸结合公司、离岸公司的法律问题，对于跨境PPP项目中不同的合同关系适用法律以及司法管辖权问题应在相关合同中明确。
（二）成立PPP专门机构和项目库
为增强“一带一路”沿线基础设施项目对社会资本的吸引力，发展更多的社会资本参与“一带一路”建设，积极推进PPP 模式的应用，一方面，我国政府应与“一带一路”沿线国家在发展、外交、贸易等方面密切协同，制定基础设施领域投资重点计划项目清单，设计一批盈利性的产品或项目，构成“一带一路”沿线PPP项目库，吸引私营资本参与跨境PPP 基础设施建设。另一方面，我国政府部门应设立专门机构对开展境外PPP 项目进行指导管理，包括质量控制、政策引导、技术援助、标准化等，为境外PPP项目的推进提供组织保障。
（三）建立合理的风险分担机制
由于“一带一路”建设的PPP项目规模较大且运行方式的多样性，可能存在很多意想不到的风险，包括政治风险、市场风险和社会风险等，有效地识别并合理规避风险成为PPP项目成功的关键。一是增强政府的风险管理意识，将PPP项目风险管理贯穿整个PPP项目周期中，构建全过程的风险管理机制，增强PPP项目主管部门的风险意识，提高风险管理能力；二是建立合理的PPP风险分担机制，通过科学的机制将PPP项目风险进行平衡、转移和分担；三是加强PPP人力资源建设，加强PPP专业人才培养，充分保障项目的实施进程和正常运营管理。
（四）通过合同协议规避金融风险
跨境PPP项目投资金额巨大，利率、汇率及通货膨胀的风险会对企业成本及收益造成较大的影响，甚至会使企业损失巨大，企业的融资构和期限也会对项目成本有较大的影响。跨境PPP项目投资企业可以通过合同或以协议来有效规避金融风险，实现风险的合理分担。比如，若东道国有外汇管制，应由东道国政府主管金融部门作出承诺，保证企业投资收益汇出；对于利率、汇率或通货膨胀的变化，可以在合同中约定变化调整的条款，由PPP项目的利益相关者共同分担变化所带来的额外支出。
（五）进一步完善融资模式
“一带一路”作为一项长期的规划，其资金需求和缺口是较大，需要多元化的融资机制。一是充分发挥政策性金融的先导作用和商业性金融的主体作用，完善银企合作机制，支持金融机构拓展低成本的信贷融资渠道。二是改善对传统的间接融资的支持和服务。如传统信贷不够，存在期限错配问题，因此需要进行金融创新，使之能够提供长期而且是低息的贷款。三是需要加强直接融资对“一带一路”建设的支持和安排。加强多层次资本市场的建设，与“一带一路”沿线国家的资本市场对接合作，来为“一带一路”建设提供资金支持和安排，包括各种基金的支持和安排。四是加强开发性金融方面的支持和安排。不仅包括国开行、进出口银行，还有其他一些开发性金融的资金支持和安排。加强同开发性金融机构的合作，包括与国际多边开发金融机构之间的合作。五是加强保险业的支持和安排，不仅是出口险的支持，同时加强其他保险机构对于“一带一路”建设的支持力度。
（吕汉阳 机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心常务副主任、姚丽媛 机械工业经济管理研究院助理研究员）
最新评论