加勒比地区PPP项目开发策略

本文分析加勒比地区PPP项目的回报机制，探讨该区域PPP项目的开发策略。

加勒比地区PPP项目特点

加勒比地区国家普遍为岛国，各国市场小，自身经济实力和社会发展能力有限。PPP模式结合了政府诉求和社会资本盈利要求，降低了政府主权贷款的外债风险，符合该地区的发展需求。

一、政府积极寻求社会资本

加勒比地区国家政府常规高采购成本下的公共投入不仅易造成低质量和低效率的服务输出，还增加后期的运维护成本，使项目全生命周期的支出提升。在该地区国家普遍财政收入剧减的情况下，各国政府积极在基础设施领域引入社会资本，以求在缓解财政压力的同时，确保项目能够按期按质完成。

如2015年多米尼加被袭击飓风，造成了国内道路和桥梁的大面积破坏，政府支付了额外的维修费用，而2016年牙买加南北公路的滑坡则由PPP承包商修缮，避免了政府的额外支出。

二、PPP发展环境尚待改善

泛美银行的《2017年拉丁美洲和加勒比地区公私伙伴关系的环境评估》选取了拉丁美洲和加勒比地区的19个国家，从法律规范、PPP机构、PPP经验、商业和投融资环境对他们进行了综合评比。在加勒比地区23个国家中，只有牙买加、多米尼加、特多三个国家入选，牙买加得分综合排名第四，而特多和多米尼加分列第14和16位，综合表现较差。

截止到2019年2月，在PPP knowledge Lab数据里，加勒比地区23个国家中只有9个国家登记，其中安提瓜和巴布达、多米尼克、圣文森特和格林纳丁斯无具体登记信息，多米尼加、海地、牙买加和圣卢西亚有正在实施的PPP项目。由于政府运行机制和政府推动力度的差异，使得加勒比国家在短时期内无法完善PPP投资相关法律，无法根本改善商业和投融资环境。

三、标准选择上偏向于欧美

加勒比地区各国的殖民历史，使得其偏向使用欧美标准。特多库瓦儿童医院由美国HKS设计公司设计，上海建工承建。在项目建设中，如何让习惯使用中国标准的工程师接受并遵循美国公司的设计理念和技术规范，成为了项目初期需要解决的首要问题。

2013年1月，牙买加南北高速项目由中国港湾牵头的联合体以BOT方式重启。但协议中并未采用中国标准，而是采用了美标和英标，并掺杂不成体系的牙买加当地标准。中国公司对欧美标准的不适应，以及不成体系的当地标准带来的混乱感，都会给项目实施带来不利影响。

项目回报点分析

一、特许经营

特许经营要求被特许者受特许者管理，按特许者要求经营。在PPP项目下，强调的是政府将公共服务项目特许给社会资本进行开发，是政府的权利让渡，也是政府实现社会效益和社会资本获得经济效益的基础。如牙买加南北高速采取BOT模式开发，运营年限体现了社会资本持有该特许权利的期限，政府和社会资本可以约定收费标准和定价机制、竞争性项目约束。

二、政府付费

政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。对于准经营和非经营项目，使用者付费已经无法满足社会资本投资回报要求，政府购买服务弥补了PPP项目执行所需的资金支持。政府付费的资金来源以财政投入为主，依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。政府付费应与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。

政府付费适用于公共事业项目；部分基础设施项目，如住房保障项目、地下管网管廊工程和市政类项目等。

三、资源补偿

政府将公共服务项目（道路、地铁、桥梁、隧道等）周边的自然资源（土地、旅游、矿产等）的开发权出让给项目公司，以提高项目公司的整体收益水平，调动投资者积极性。如牙买加政府将南北高速周边的土地开发权出让给项目公司，由项目公司进行商业开发，弥补高速公路收费的不足。这种模式使得地铁站人口聚集效应扩大，具备良好的商业发展基础。

另外，还可以进行资源捆绑，将盈利性较好的项目打包到具有公共性质的PPP项目中，使得PPP项目社会资本的整体收益水平趋于合理。

四、企业税收优惠安排

企业税收优惠安排指的是政府为PPP项目社会资本在政府框架下的节流安排。根据加共体贸易协定，对来自加共体成员国的进口货物免征关税；对产地为加共体以外的进口货物，征收加共体统一对外关税，税率为1%-20%。如特多在已获批准的投资项目所用原材料和大多数机械设备的进口一般免关税，少数设备征收2.5%的关税。又如牙买加政府对南北高速项目进行了各种税收优惠，包括降低关税和其他商业税率。项目公司可利用加勒比地区某些国家的免税政策设计股权结构进行避税，免缴资本利得税。

五、激励约定

PPP项目的回报机制还应包括奖励和处罚，使得政府和社会资本的风险和收益均衡。为了加快PPP项目实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目质量，中国财政部进行了以奖代补的措施激励社会资本方，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。项目综合考核较差的情况下，对社会资本进行的处罚可打消社会资本一贯认为的政府兜底的意识，规范项目实施。另外，政府和社会资本方共享收益，避免了项目运营期间社会资本过高的运营收益和政府的过度让利。

六、使用者付费

使用者付费指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，主要体现在经营性项目和准经营性项目上，真真切切地体现了市场经济的“客户是上帝”的宗旨。项目公司应加强内部管理，针对加勒比地区的风俗习惯，为使用者提供符合当地需求的优质产品和服务。特别是对于高速公路等流量性项目，需要更加注重收费机制和调价机制的合理设计，避免收费过高或收费不足。

项目开发建议

一、培养政府的PPP意识

积极配合当地政府的PPP咨询和培训活动，充当承办方邀请国际知名PPP专家授课，建立企业在当地PPP领域良好的政府关系。另外还要加强和当地使领馆的联系，分析国内金融机构对加勒比地区PPP项目的政策，择机引入国内资金。

二、从小项目做起，寻求当地PPP项目经验

加勒比地区国家众多，项目规模普遍不大，中国企业在当地实施的PPP项目有限，每个国家的情况也不一样，这就要求中国企业充分融入当地，开发一套适合当地的项目开发机制。企业可从小项目做起，寻求当地PPP项目经验，获得政府信任。

三、完善项目内控机制

传统承包商的优势在于丰富的项目施工经验，能够快速完成建设任务，获得项目回款，而PPP项目涉及到项目的全生命周期，回报周期长且风险较高。这就要求专业划分，由牵头人聘请专业机构共同实施，完善项目内控机制。如特多商业银行和专业机构较多，毕马威、普华永道在当地都有分支机构，这为承包商了解当地投资环境和政府政策提供了智力支持。

四、合理选择回报机制

合理约定政府和社会资本的风险，确定政府付费机制，使用者付费分配，保证政府和社会资本都获得合理的收益。企业要在项目开发时就寻求资源开发、关税优惠、税务筹划，分析加勒比各国税务制度，合理避税。根据项目特点开发附属产品和运营配套服务，增加收益，服务好政府和社会大众。

另外，企业应寻求符合当地特色的交易结构和担保机制，保证回报机制的顺利实施。

五、积极践行属地化

PPP项目的运营期一般在15年以上，这就要求企业融入当地社会，谋求可持续的发展。践行属地化发展战略、积极履行社会责任，与当地社会共同分享发展成果，正是企业树立正面形象、获得当地政府及社会大众的支持，顺利融入当地社会的重要抓手。

项目运营策略

一、授权开发配套服务和副产品，拓展盈利空间

学校、医院和市政道路等公用事业或基础设施PPP项目的正常运营，须有相应配套服务的支持。项目公司可向政府争取能发生预期收益的配套服务，以拓展盈利空间。此外，PPP项目本身附带的商业运营机会也能弥补主产品项目财务上的不可行，在提供公共产品或服务的同时还可附带更具经营性的副产品。

二、冠名公共产品，增加社会知名度

社会资本本身的价值不仅限于货币形式，还有知名度、潜在收益等非货币形式。因此，企业还可以通过冠名公共产品，在某一服务的特定潜在客户中加深印象。

三、合理设定保底量和设计交易结构，保证特定收益的稳定性

对于垃圾发电、污水处理、城市供水和桥梁隧道等具有流量特征的项目，在合同谈判时就需要在合同里约定保底处理量，保证社会资本获得合理、稳定的流量收益。对于发电厂等具有特定渠道的长期能源项目，应充分考虑原材料、产出的经济性，通过发掘、指定和维护稳定的供货商，保证在合理成本的情况下原材料保质、保量、稳定，通过照付不议协议安排电力及时上网，保证项目运行整体可控。

（作者单位：中国铁建国际集团）