在经济发展进入新常态、速度放缓和结构调整的新时期，多数行业普遍出现产能过剩背景下，国家级新区如何构建以新兴产业为主的产业体系尤为重要。
今年5月，由国家发改委下发的《2016 年国家级新区体制机制创新工作要点》（下称《要点》）给18个国家级新区指明了出路：创新！
6月22日，在经济发展速度超常的重庆两江新区，国家发改委举行了国家级新区工作经验交流会和发展论坛。国家发改委经济司司长刘苏社在论坛上指出，国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革任务的国家级综合功能区，在主动融入对接国家重大战略下，要靠创新驱动发展，加快集聚特色优势产业的同时，推动产城融合和新型城镇化建设，大力促进新区健康发展。
到底是产业优先，还是城镇化并举？长年从事城市化、城市与区域发展等领域研究的国家发改委国土开发和地区经济研究所长史育龙在接受21世纪经济报道记者采访时说：“在调研中，不少新区面临人气不足。国家级新区要避免开发区早期过于注重产业，忽视了社会功能配套的教训，要在产业基础上叠加城市功能，这样城镇化发展的新空间就出来了。”
新区既要综合又要特色
国家级新区，既要承担国家重大改革开放任务，又是我国区域经济发展的重要引擎。因此，在长期从事国民经济中长期发展规划和区域经济发展的重庆市发改委党组成员张国智看来，国家级新区应该体现综合功能区的定位。
他说，从设立的18个国家级新区来看，国家都是综合性的提出发展功能。像重庆两江新区的定位，当时国务院批准是统筹城乡综合配套改革试验区的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地，长江上游地区的经济中心、金融中心和创新中心，内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗，以上定位是复合型、多方位的，并强调先行先试、示范典型。
既然强调综合功能，张国智提出，新区要具有一定规模的经济体量，占区域经济总量比重不断提升，才能更好的发挥支撑和引领作用，成为辐射带动区域发展的动力源泉。
“十二五”期间，重庆两江新区的经济总量平均增长17.5%，高于全市平均增速4.7个百分点。到2017年，重庆的地区生产总值要比2010年翻一番，到2020年，全市地区生产总值要迈上2.5万亿的新台阶。两江新区在“十三五”提出，力争2020年地区生产总值比2010年翻两番，主要经济指标增速均快于全市平均增速，质量效益指标均好于全市平均水平。
“对区域发展来说，国家级新区既要定位综合，又要有特色。”史育龙在接受21世纪经济报道记者时说，18个新区从东到西，从南到北，没有一个省设了两个新区，新区的竞争关系是不明显的。新区应该在服务国家战略时明确各自的主攻方向，由此来构建产业体系，实现产业升级。
记者从《要点》看到，这份鼓励国家级新区体制机制和管理模式创新的部署给出了每家的要点：如天津滨海新区要依托海空两港优势，提升融资租赁等高端服务业，浙江舟山群岛新区要探索完善助推船舶工业转型升级新举措，深化远洋渔业发展创新。陕西西咸新区要运用“互联网+文化产业”的方式，以产业平台建设为载体，推动形成智慧链、平台链、服务链、贸易链四大产业链条，打造新一代文化产业集群。
在国家级新区发展论坛上，两江新区提出，到2020年，该区的工业增加值力争达到1万亿元，战略性新兴制造业产值占工业总产值比重超过50%。
“十二五”末，上海浦东新区的第三产业占比已经实现了72%。接下来产业结构如何优化？浦东新区政府副区长陆方舟认为，第三产业比重过高，未必理想，他希望将三产比重保持在70%左右，在第二产业的高端制造业上下功夫，加快建设张江科技城，引进超强超短激光、量子技术等。“3月，发改委同意上海张江地区承建综合性国家科学中心。”陆方舟说。
已发展10年的滨海新区创造了经济发展年均增长20%以上的滨海速度。滨海新区区长张勇指出，未来十年，新区发展最基本的方向是向滨海效益转型。“我们按照国家的产业发展目录搞了一个33条，其中22条是先进制造业，11条是现代服务业。我们还要积极发展沿海都市型农业。”
6月13日，青岛联合通用航空产业发展有限责任公司、中国航空器材集团和空客直升机集团在北京签署了关于在青岛西海岸新区中德生态园建立H135直升机总装线的框架合同，建成后的总装线将成为空中客车直升机在中国的首条总装线，中德生态园将成为空客直升机集团在华唯一的轻型系列直升机工业合作基地。
“我们新战略的定位是以海洋经济发展为主，打造海洋强国战略支点，这是鲜明的海洋特色。”青岛西海岸新区管委会主任李奉利在论坛上说，新区正加快建设总投资3000多亿元的200多个海洋经济产业项目。在高端产业有国内首艘300米饱和潜水母船、新能源汽车、机器人、基因组学、被动房等项目。他说，全国首家德国企业中心在新区落户。
产城融合
从1992年国家设立上海浦东新区至今，全国一共有18个国家级新区。
今年，国务院批复设立了长春新区和江西赣江新区。去年，5个国家级新区上马，分别是湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区和哈尔滨新区。
史育龙认为，国家级新区的设立是中国城市化的必然选择。从1996年到现在，中国要实现新型城镇化发展目标，单靠现在的600多个城市来发展远远不够。
另有观察人士认为，国家级新区的设立都在经济调整期，这和国家优化产业布局，提高经济发展的质量和效益分不开。
在新区调研中，史育龙发现不少新区的突出问题是人气不够。一方面是一些新区的选址问题，既不能离母城太远，又不能太近。另一方面新区的用地规模设计要适度。现在新区规划面积2000平方公里以上的有3个，1000-2000平方公里的有4个，最小的就是赣江新区也将近500平方公里。这么大规模，在短期内要想集聚大量人口，达到规划的人口难度相当大。
还有，史育龙告诉21世纪经济报道记者，改革开放初期，国家实行开发区，即划定一定范围，赋予一定的特殊优惠政策，完善基础设施后招商引资以带动税收。但现在的开发区已面临转型为社会功能区。
“当时大连的开发区离主城较远，人们白天上班，晚上坐大巴回去，开发区晚上是黑的。”史育龙说，中国的新区要吸取欧美国家的新城、卫星城的经验教训。“他说，定位不是产业基地，而是新区，城市基本公共服务的供给有待强化。
《要点》里，国家发改委对兰州新区特别提到，要结合推进中央和省属在兰州市区企业“出城入园”到兰州新区发展、城区老工业区搬迁改造试点等，探索统筹优化新老城区布局、实现产业错位发展的有效途径。
西咸新区管委会副主任王飞说，西咸新区活动板块外围是依托都市农业，因地制宜发展产业，“让城市融入大自然，让居民望得见山水、看得见田园、记得住乡愁。”
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